Debatt: ”Folket måste få ta ställning”

Frågan om vilka regler i regeringsformen (RF) som är tillämpliga och sålunda ”hur Sverige ska göra” vid antagandet av ett nytt EU-fördrag är alltjämt en viktig fråga. I synnerhet i ljuset av att ett nytt fördrag – i vilket skick det än kommer att presenteras – kommer att innehålla regler om straffrätt och straffprocessrätt.

Utan att ett sådant fördrag direkt angår människor i deras dagliga liv – så länge de är hederliga och ser hederliga ut, inte misstänks för brott, inte blir vittnen till brott, inte blir målsäganden på grund av brott, inte pratar i telefon med någon som är misstänkt för brott, inte utomlands blir misstänkta för brott och så vidare – berör frågan flera maktförhållanden, varar tre ska diskuteras här.

Spelreglerna, makten och debatten

Den första är i vilken utsträckning ett nytt EU-fördrag förändrar de grundläggande spelreglerna för vår demokrati, det vill säga de konstitutionella bestämmelser som återfinns i RF. Den andra är vem som ska ha makt att förändra dessa grundläggande spelregler. Den tredje är vilka som ska ha rätt att diskutera dessa första två frågor.

Det finns därutöver anledning att i ljuset av den rättsutveckling som skett genom EG-domstolens försorg under sommaren och hösten 2005 inte bara diskutera utan också helt enkelt underkänna den hittillsvarande svenska synen på förhållandet mellan EU-rätt och svensk rätt.

EU-medlemskapet i två världar

Av den samling inlägg, som utgör stommen i boken Grundlagarna och EU:s konstitution, framgår tydligt att förhållandet mellan EU-rätt och svensk konstitutionell rätt är problematiskt. Vi har dock sedan EU-medlemskapet år 1995 levt lite grand i två världar. Det har mer eller mindre gjort att denna konflikt kunnat tonas ned. Vad som nu skett kan i många stycken enklast beskrivas som en serie krockar.

De regler i regeringsformens andra kapitel som beskriver medborgarnas fri- och rättigheter innefattar RF 2:8, som bland annat stadgar ”Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande.” I RF 2:12 sägs att den frihet som beskrivs i RF 2:8 enbart kan begränsas med stöd av lag och, om RF 8:7 tillåter det, genom någon annan typ av författning.

Regeringsformens åttonde kapitel handlar om normgivningsmakten. Av RF 8:3 och 8:7 följer att regler om fängelsestraff enbart kan föreskrivas genom lagstiftning. Dessa regler påverkas enligt mitt förmenande på ett helt avgörande sätt av den typ av EU-fördrag som fortfarande ligger på bordet. Det framgår direkt av lagtexten.

Ändå kan man se att en tung politiker som Göran Magnusson (s) – vice ordförande i KU (konstitutionsutskottet)– så sent som i september 2005 (Europaportalen 050906) menar att regleringen i RF 8:3 och RF 8:7 enbart gäller ”vad den svenska regeringen får göra i förhållande till den svenska riksdagen”. Den ”rör inte Sveriges förhållande till EU”.

Detta kan jämföras med att lagrådet i sitt yttrande (juni 2005) beskrivit det hela som en överlåtelse av riksdagens exklusiva normgivningskompetens och klargjort att det verkligen handlar om förändringar:

”Den i detta sammanhang viktigaste förändringen är att unionen ges normgivningskompetens beträffande polissamarbete och på straffrättens område (artiklarna I-42 och III-270 ff.). Detta är områden som berör kärnan i de enskilda medlemsstaternas suveränitet.”

Att det finns så olika uppfattningar i denna den första frågan har att göra med att den är så nära knuten till fråga två ovan – vem som ska ha makt att förändra grundlagarna. Svaret från i första hand regeringen har varit givet: riksdagen ska kunna fatta beslut under en och samma mandatperiod, medborgarna skall inte ha någon röst.

Valfråga

Problemet vid denna den andra stationen är att det finns två kartor med helt olika innehåll att tillgå. Konstitutionsutskottet slog i sitt yttrande 2001/02:KU18 fast att om en fördragsändring förutsätter att grundlagen ändras, då måste ett nytt EU-fördrag antas i de former som gäller för stiftande av grundlag. Alltså får man enligt denna karta inte alls erkänna att grundlagen ändras. Då blir det en valfråga.

Av lagrådets karta – å andra sidan – framgår däremot att ”grundlagen kan ändras genom ett enda beslut och detta utan att ändringen kommer till uttryck i själva grundlagstexten”.

Om man ska kunna hålla frågan om ett nytt EU-fördrag borta från en valrörelse finns alltså två alternativ. Här har riksdagens ledamöter – särskilt de KU-ledamöter som företräder (s), (m), (fp), (c) och (kd) – i själva verket ett avsevärt problem.

Tre alternativ för konstitutionsutskottet

Ska man 1) underkänna sitt eget yttrande – som är ett förarbete till gällande rätt – och ge lagrådet rätt; eller 2) följa sitt eget yttrande och då tvingas säga att inget i regeringsformen kommer att förändras – vilket lagrådet i sin tur vederlagt?

Ett tredje alternativ innebär något helt annat: samtidigt som den följer sitt tidigare KU-yttrande, kan riksdagen konstatera att ett antagande av fördraget i praktiken innebär att regeringsformen ändras.

Men då får riksdagen ju dels lov att erkänna att det här blev fel från början – alltså hos regeringen och under de partiledaröverläggningar som tidigt lade fast arbetsordningen – dels konstatera att ett nytt fördrag måste antas i de former som gäller för stiftande av grundlag.

Frågan är då vem som överhuvudtaget skall få diskutera vad som gäller enligt regeringsformen. I denna del av debatten har det med all önskvärd tydlighet framgått att där argumenten tryter, där kommer maktspråket fram. Alltså, vad är det som såväl Göran Magnusson (s) som Ingvar Svensson (kd) upprepade gånger uttryckt i sina inlägg, om inte rätten till – att just som riksdagsledamöter – ha ett närmast absolut tolkningsföreträde när det gäller en diskussion om regeringsformen?

Det är möjligt att det bara varit ett uttryck för en form av debatt eller härskarteknik, men det är illa nog. Den intagna attityden skrämmer helt enkelt folk på flykten. De som stått kvar har varit en liten – men förvisso hård – kärna kritiker som menar att ett lands konstitution är en medborgerlig angelägenhet som – om jag får tala för mig själv – är alldeles för viktig för att helt läggas i händerna på våra politiker. Den sista frågan kan lika gärna ses som ett första inlägg i en ny diskussion.

Straffrätten flyttar bort från Sverige

De straffrättsliga frågorna har nu – genom EG-domstolens försorg – till en inte obetydlig del redan flyttats ned till Bryssel och sålunda lyfts bort från Sveriges riksdag. Det är naturligtvis en händelse som ser ut som en tanke att precis när fördraget om en konstitution för Europa gick i stå, gav EG-domstolen två ytterst principiella domar i målen C-105/03 Pupino och C-176/03 kommissionen mot rådet, vilka leder den europarättsliga utvecklingen vidare på straffrättens område. Båda domar handlar om en av huvudfrågorna i det konstitutionella fördraget och utgör riktade bredsidor mot dem som menar att EU:s medlemsstater själva alltjämt har full nationell kontroll över straff- och straffprocessrätten.

Dessa två domar tvingar därför oss i Sverige att på allvar tänka om. Vad är det egentligen vi genom medlemskapet i EU har gått med på?

I Pupino-målet kom avgörandet den 16 juni 2005. Domstolen konstaterade där att även de rambeslut som arbetas fram under den tredje pelaren, och som från officiellt håll i Sverige uppfattats vara rent mellanstatliga, omfattas av EG-domstolens förhandsavgöranden och att nationell rätt skall tolkas konformt även i förhållande till rambeslut.

Detta innebär kort och koncist att det inte är respektive deltagande medlemsstat som är yttersta uttolkare av ett rambeslut, utan istället EG-domstolen.

I och med Sverige frivilligt underkastat sig EG-domstolens jurisdiktion på detta område finns det alltså, genom domstolens besked i denna fråga, inte längre utrymme för att påstå att det straffrättsliga reformarbetet under tredje pelaren är begränsat till ett mellanstatligt samarbete.

EU-kommissionen vann över medlemsstaterna

I målet kommissionen mot rådet kom avgörandet den 13 september 2005. Målet handlar om vem som ska ha rätt att föreskriva att vissa miljöskadliga åtgärder skall beläggas med straff, och sålunda vara att betrakta som brott. Bakgrunden har varit speciell.

Det började med att kommissionen den 15 mars 2001 – med stöd av bestämmelser inom den s.k. första pelaren – lade fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om skydd för miljön genom strafflagstiftning. Rådet vägrade att acceptera detta förslag och utfärdade i stället år 2003 ett i stora delar likalydande rambeslut med stöd av bestämmelser inom den s.k. tredje pelaren.

Kommissionen stämde då rådet inför EG-domstolen som i ett direkt historiskt beslut alltså givit kommissionen rätt. Det ligger i kommissionens mandat att inom ramen för den första pelaren föreslå vad som ska vara straffbart. Det ankommer på rådet och ytterst Europaparlamentet att med stöd av beslutsförfarandena i EG-fördraget lagstifta på detta område genom att utfärda EG-rättsliga direktiv och förordningar. Även om det inte sägs något i själva domen, är den allmänna uppfattningen den att detta mandat inte är begränsat till miljörättens område.

Det torde i själva verket vara så att kommissionen nu fått en av sina önskedrömmar uppfylld. Den kan – i anslutning till ett sedvanligt gemenskapsrättsligt lagstiftningsarbete – ”äntligen” koppla till straffrätten. Detta innebär samtidigt att såväl rådets som de nationella parlamentens ställning försvagats. I praktiken föregriper EG-domstolens dom i detta mål artikel III-271.3 i det konstitutionella fördraget.

Ett olösligt problem

Med gällande tolkningsprinciper står svensk konstitutionell rätt här inför ett olösligt problem. Man har från riksdagens och regeringens sida menat att vi överhuvudtaget inte har överlåtit någon beslutanderätt avseende straffrätt till EG/EU med stöd av RF 10:5. Straffrätten ingick enligt förarbetena inte i paketet år 1995 och det samarbete som sedan har utvecklats under den så kallade tredje pelaren har påståtts alltjämt vara av mellanstatlig karaktär. Ändå har nu EG-domstolen genom två domar talat om att såväl domstolen själv som kommissionen har ett avgörande inflytande. Grunden för detta inflytande kan omöjligen vara någonting annat än de fördrag som Sverige godkänt.

Konsekvensen är uppenbar, men måste ändå skrivas ut. EU-rätten hämtar sitt mandat ifrån de fördrag som medlemsländerna kommit överens om som gällande rätt, även om ett enskilt land fått för sig att det inte ”överlåtit beslutanderätt” beträffande en viss fråga. Det tog drygt tio år innan verkligheten hann ikapp vår metod för antagande av EU-fördrag.

Orsak och verkan i fel ordning

Den dubbla konstruktionen – dels ett godkännande av ett fördrag med stöd av RF 10:2, dels ett beslut om överlåtelse av beslutanderätt med stöd av RF 10:5 – kan i och för sig fungera. Det finns i vart fall inte några absoluta hinder mot systemet som sådant. Problemet – och det som verkligen fått skutan att kantra – är att regeringen inför folkomröstningen om EU-medlemskapet beskrev orsak och verkan i fel ordning.

Den absoluta betoning som regeringen lade på frågan om överlåtelse av beslutanderätt enligt RF 10:5 hade egentligen sin grund i att man på det sättet kunde påstå att EU medlemskapet inte påverkade grundlag på något som helst ingripande sätt. Priset var att regering och riksdag tvingades påstå sig kunna definiera – utifrån svensk rätt – vad vi överlåtit och vad vi inte överlåtit. Nu kan vi endast konstatera att detta varit ett felaktigt synsätt.

Det enda vi i själva verket vet, är att vi med stöd av RF 10:5 överlåtit den beslutanderätt som EG-domstolen kan pressa ut ur de befintliga fördrag som vi med stöd av RF 10:2 godkänt. Det här leder tillbaka till SOU 1993:14 EG och våra grundlagar. Utan att här närmare går in på den av utredningen föreslagna plattläggningsparagrafens förtjänster och brister måste jag ändå konstatera att betänkandet (fram till och med s. 268) alltjämt är den mest aktuella och i sak riktiga längre framställningen vad avser förhållandet mellan EU-rätt och svensk rätt.

Situationen är logiskt omöjlig

De två domarna från EG-domstolen kan nämligen bara förenas – och även det med viss svårighet – med de resonemang som fördes i sagda betänkande. De kan däremot inte förenas med vad som därefter givits ut i offentligt tryck. Detta är självfallet ett problem.

Här står vi idag med ett EG/EU som har en straffrättslig kompetens, vilken riksdag och regering menat att vi inte överlåtit med stöd av RF 10:5. Men riksdagen har med stöd av RF 10:2 godkänt de fördrag EG-domstolen stödjer sig på, och riksdagen har därvid godkänt dessa i – och med hänvisning till – de former som enligt RF 10:5 gäller för överlåtelse av beslutanderätt. Uttryckt på detta vis är situationen inte bara ologisk, den är logiskt omöjlig.

Vi kan härmed en gång för alla sluta att lägga tonvikt på RF 10:5. De omröstningsregler som där beskrivs ska inte användas när man antar ett fördrag med stöd av RF 10:2, eftersom omfattningen av överlåtelsebeslutet enligt RF 10:5 i själva verket enbart regleras av det fördrag som antagits just med stöd av RF 10:2. Annorlunda uttryckt: överlåtelsebeslutet tillför ingenting till RF 10:2, det är precis tvärtom. Det är RF 10:2 som

fyller RF 10:5 med innehåll. RF 10:5 kan sålunda överhuvudtaget inte styra valet av beslutsform i RF 10:2.

EG-domstolens problematiska syn på fördragen

Ett betydligt mer reellt problem att diskutera, är problemet med just RF 10:2. Hur ska vi med en ens ungefärlig grad av säkerhet kunna veta vad det är som vi godkänner med stöd av denna regel – om det är något som påverkar våra grundlagar eller ej – när EG-domstolen har en såpass vidsträckt förmåga att dra saker och ting ett steg till?

Om vi i Sverige – med våra lagpositivistiska skyddsglasögon – ser ett EU-fördrag som en fix och färdig skapelse så ser EG-domstolen – som ju i praktiken har sista ordet i frågan – samma fördrag mer som arbetsmaterial; något att arbeta vidare med. Den faktiska osäkerhet som detta innebär, ger vid handen att man vid antagandet av ett fördrag måste räkna med en bred konstitutionell marginal. En väg att gå – och som ger en i vart fall tekniskt godtagbar lösning – är att skriva in en ny regel i regeringsformens första kapitel, en regel som talar om att EU finns och att EU-rätt tillämpas i det här landet.

En betydligt mer smakfull och medborgarvänlig lösning finns i själva verket redan. Man använder sig helt enkelt av RF 10:2 och antar alltid fördrag i den form som gäller för stiftande av grundlag. Denna bok borde därför leda till en fortsatt diskussion om såväl

innehållet i regeringsformen som frågan om tolkningsföreträdet.

Riksdagen måste svara

Våra riksdagsledamöters anspråk på monopol vad avser rätten att tolka regeringsformen och dess förhållande till EU-rätten har som framgår ovan effektivt vederlagts av EG-domstolen. Att riksdagen verkligen har uppgifter som bara den kan ombesörja är en annan sak. Som tydligt framgår av denna skrift finns ett akut behov av att riksdagen i form av en omröstning eller ett tydligt KU-yttrande ger auktoritativa svar på några av de konstitutionella frågor som väckts i denna debatt.

Har lagrådet rätt när de säger att grundlagen kan ändras med ett beslut? Hur mycket ska en grundlag förändras för att det i riksdagens mening ska vara fråga om en ändring? Varför ska man alls lägga tonvikten på frågan om överlåtelse av beslutanderätt (RF 10:5) och få det att framstå som om det är riksdagen som är högsta uttolkare av vad som överlåts, när den centrala frågan är vad (den rättsskapande) EG-domstolen kan pressa ut ur de fördrag som antagits av medlemsstaterna?

Konstitutionsutskottet har sålunda en del att göra. Den tankepaus som dekreterats för det nya EU-fördraget, gäller inte för detta utskotts ledamöter. För egen del läser jag igenom debattinläggen med blandade känslor. Den fråga jag från början ville diskutera – EU-straffrättens behov av legitimitet – har tyvärr genomgående uppfattats som iskall. EG-domstolens två domar om straffrätt måste dock rimligen ändra på detta förhållande.

Det finns därför all anledning att återkomma i den frågan. För övrigt visar denna volym att en minst sagt närbesläktad och från början minst lika iskall fråga – frågan om medborgarnas reella möjligheter att genom sin röst i ett riksdagsval påverka Sveriges förhållande till EU – har kommit att tas på allvar. Det inger hopp.

Stockholm i oktober 2005

Gunnar Persson

Dagens artikel utgör efterordet i debattantologin; Grundlagarna och EU:s konstitution , som utkommer idag. Flera av debatinläggen har tidigare publicerats på Europaportalen dock inte dagens artikel. Boken är en provkarta över den svenska debatten på senare år med bidrag publicerade i olika svenska dagstidningar.