Läsartext: Med rätt argument kan EU bli mer socialt

Europaportalens läsare har tidigare rapporterat om den tyske samhällsforskaren Fritz Scharpfs tankar om EU:s möjligheter att utvecklas till en social marknadsekonomi. Den 16 april 2010 refererade Billy Eriksson ett föredrag som Scharpf höll i Stockholm den 13 april och framförde också egna tankar om detta.

Scharpf beskriver EU-samarbetet som ett moment 22. Hur man än gör kommer EU-samarbetets liberaliseringslogik (negativa integration) att segra och stegvis undergräva ambitiösa sociala välfärdsmodeller som den tyska. Jag har stor respekt för Fritz Scharpfs analys och kunnande. Likväl tycker jag att perspektivet är för snävt och analysen för pessimistisk. Den framtida utvecklingen är beroende av flera faktorer och är enligt mitt tycke inte alls så predestinerad som Scharpf anför.

Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) startade under hösten 2009 projektet Sociala Europa. Det är ett mångvetenskapligt projekt där flera perspektiv kommer att mötas och diskuteras. Förutom Fritz Scharpf har bland andra den italienske ekonomiprofessorn Giuseppe Bertola och den franske juristprofessorn Loïc Azoulai inbjudits att ge sin syn på EU:s sociala utveckling. Jag är själv ansvarig för detta projekt.

I detta sammanhang vill jag ta tillfället i akt att framföra några personliga reflektioner kring EU:s sociala utveckling. Till att börja med är termen social marknadsekonomi, som införts i EU-fördraget genom Lissabonfördraget, långt ifrån glasklar. Begreppet lanserades ursprungligen inom ramen för den så kallade ordoliberalismen som växte fram i Tyskland på 1920- och 30-talet. Den sociala betoningen syftade då främst på det bör finnas ett konkurrensrättsligt regelverk som håller marknadskrafterna i schack. Samhällsskadlig kartellbildning och missbruk av marknadsdominans var vid denna tidpunkt vanligt förekommande på den tyska marknaden.

Mot denna bakgrund kan innebörden av begreppet social marknadsekonomi bli en besvikelse för ivrare av ett mer socialt orienterat Europa, eftersom det i varje fall historiskt inte rymmer ett uttalat socialpolitiskt syfte. Som jag återkommer till blir ambitionen med social marknadsekonomi snarast vad EU gör den till. Begreppet är tämligen öppet. Vad Scharpf relaterar till är dock naturligtvis en social välfärdsstat med ambitiös omfördelningspolitik, vilket EU inte är men som han menar att EU:s medlemsstater måste få tillåtas vara.

Scharpfs inlägg ingår i en nystart på debatten om EU:s sociala underskott. Under en ganska lång period har EU:s medlemsstater försökt stöpa om EU i en mer socialt acceptabel form. Detta har dock i stor utsträckning stannat vid ord och högtidliga förklaringar. EU:s kompetens på det sociala området har bara utökats marginellt. Skulle EU tilldelas reella maktbefogenheter på området, skulle EU utvecklas mot en europeisk stat, vilket är själva dilemmat. De flesta av förespråkarna för ett socialt Europa är nämligen samtidigt starkt negativa till att EU utvecklas i federal riktning.

Socialt argumentationsstöd
Jag håller med Scharpf om att ingenting sker med automatik genom Lissabonfördraget. Jag anser dock att redan det tidigare samarbetet, vilket i detta avseende förstärks genom Lissabonfördraget, rymmer en stor och delvis outnyttjad potential att driva socialt orienterade frågor. Lissabonfördraget ger nytt socialt argumentationsstöd genom dess socialt betonade ingress och målsättningsstadganden, genom de sociala bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna, genom protokollet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och slutligen genom bestämmelserna om nationell identitet. 

Nationell identitet
Begreppet nationell identitet kräver nog en precisering. I EU-fördragets artikel 4.2 anges att:
”Unionen ska respektera medlemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlemsstats eget ansvar.”

Bestämmelsen om nationell identitet är betydelsefull eftersom den kan sägas skapa en konstitutionell rätt för medlemsstaterna att vara annorlunda. Nationell identitet syftar på medlemsstaternas särdrag och innebär en begränsning av unionsrättens företräde och genomslag. Det kan naturligtvis finnas sociala frågor som kommer till uttryck i en medlemsstats politiska och konstitutionella grundstruktur. Det skulle till exempel kunna hävdas att detta är fallet med den svenska arbetsmarknadsmodellen. Bestämmelsen tolkas ytterst av EU-domstolen, men bollen ligger initialt hos medlemsstaterna som måste lägga fram argument om vad som är landets nationella identitet. Den tyska författningsdomstolen har redan anvisat vad den menar tillhör den tyska nationella identiteten i sitt yttrande över Lissabonfördraget.

Politik och juridik
I en europapolitisk analys som idag ges ut av Sieps (”Kan Lissabonfördraget minska EU:s sociala underskott?”, 2010:4 epa) behandlar jag EU-domstolens, EU-lagstiftarens och medlemsstaternas perspektiv och förutsättningar när det gäller EU:s sociala utveckling. Min huvudlinje är att det nya argumentationsstöd som Lissabonfördraget ger måste användas på rätt sätt och i rätt sammanhang och på samtliga de arenor som står till buds, både politiska och juridiska. Jag förespråkar inte en ytterligare juridifiering av politiken, men däremot en ökad förståelse för EU:s rättsliga konstruktion och en strategisk anpassning till denna. 

Utgångspunkten är att det i många fall är i den faktiska tillämpningen som EU-rätten utvecklas och i vissa fall skapas. Det betyder att utöver det traditionella sättet att på politisk väg förändra EU-rättens innehåll finns i många fall även utrymme att på juridisk väg göra samma sak. Medlemsstaterna har till exempel rätt att intervenera eller lämna synpunkter i alla mål som prövas av EU-domstolen. Domstolsförhandlingarna blir därmed i vissa fall en alternativ arena för politik, även om det sker i en juridisk kontext.

Ytterst handlar det för staterna om att lägga fram – och se till att de har – rätt argument inför Europeiska kommissionen och EU-domstolen, om de vill bevara nationella lösningar som kolliderar med europeiska intressen. Att den juridiska argumentationen är så viktig hänger samman med att allt fler av EU-domstolens prövningar är intresseavvägningar. Vid en sådan avvägning gäller det att föra fram argument och omständigheter som får rätt vågskål att väga tyngst. Det är ofrånkomligt att detta i viss utsträckning förutsätter en juridifiering av politiken. EU-domstolen består av jurister. En domstols integritet och trovärdighet bygger på att den enbart tar hänsyn till juridiska argument även om den naturligtvis inte lever i ett politiskt vakuum. De politiska argumenten måste därför omvandlas till juridisk retorik om de ska användas inför domstolen.

Kritisera domar inte domstolen
Enskilda domar från EU-domstolen kan naturligtvis kritiseras, men det är enligt min uppfattning centralt att det finns en opartisk och oberoende domstol som är högsta uttolkare av unionsrätten. Ett land som Sverige, som i jämförelse med många EU-länder är tämligen litet och därmed inte har jämförbar politisk förhandlingsstyrka, tjänar på att det finns en domstol som kontrollerar att spelreglerna följs. En politisering eller annan förändring av den yttersta tolkningsmakten anser jag är direkt olämplig och skapar inte goda förutsättningar för rättvisa och opartiska lösningar i längden.

Man bör dock vara medveten om att en domstol i ett utvidgat EU rymmer en större mångfald av uppfattningar än vad den gjorde när det var till exempel 6, 12 eller 15 domare. Denna utveckling samt att EU-domstolen inte längre sitter i plenum med 27 domare annat än undantagsvis, utan i stället som mest i stor avdelning med 13 domare, kan möjligen bidra till att finkänsligheten i förhållande till ”heliga” nationella system och modeller minskar. Fritz Scharpf har kallat detta för att den informella tillitspakten urholkas. Jag anser emellertid inte att EU-konstruktionen i detta avseende kan anses bygga på ett systemfel. EU-domstolen är fortfarande en grundbult i den europeiska integrationsmodellen. Att domstolen påverkas av utvidgningen är naturligt och bör från ett övergripande demokratiskt perspektiv ses som välkommet.

Nationella strategier
Vad kan då medlemsstaterna själva göra om de vill begränsa en befarad negativ påverkan på sina sociala välfärdsmodeller. Här kan en hänvisning göras till den norska debatten där Fredrik Sejersted har argumenterat för en ny norsk strategi när det gäller norska intressen inom ramen för EES-avtalet. Han framhåller att det lagliga nationella handlingsutrymmet inom EU-rätten är större än vad medlemsstaterna inser och att det finns en risk för att det genomförs onödigt långtgående reformer i medlemsländerna på grund av felaktiga EU-rättsliga analyser (Sejersted, F., Norges rettslige integrasjon i EU, Nytt Norsk Tidsskrift 4/2008, s. 313 och Rett og politikk i europeiseringens tid, Nytt Norsk Tidsskrift 4/2008, s. 545). Liknande argument förs fram av Kerstin Ahlberg och Niklas Bruun i rapporten Upphandling och arbete i EU (Sieps 2010:3) som menar att osäkerheten när det gäller att beakta icke-ekonomiska hänsyn vid offentlig upphandling har lett till en försiktighetsprincip som verkar starkt hämmande på intresset att vid offentlig upphandling beakta allmänt accepterade mål för lagstiftningen, såsom att främja jämställdhet, integration av funktionshindrade, god arbetsmiljö och goda arbetsvillkor. EU har dessutom oförskyllt gjorts till syndabock för denna utveckling. 

Ömsesidig respekt
Min tes är att om EU ska fungera och accepteras, krävs att EU-systemet och de nationella systemen visar varandra ömsesidigt respekt och förståelse. I statsvetenskapliga termer talas ofta om bra eller dålig ”passform” när man ska illustrera hur system eller modeller kolliderar med varandra. I ett sådant perspektiv menar jag att det går att förbättra passformen från två håll. EU-domstolen kan bättre än hittills finna ett rimligt och hållfast angreppssätt när det gäller överprövning av nationella politiska beslut i den europeiska integrationens intresse. Domstolen måste också respektera medlemsstaternas nationella identitet (artikel 4.2 FEU).

Medlemsstaterna måste i sin tur bli bättre på att integrera europeiska intressen som inte naturligt beaktas i den nationella beslutsprocessen. De måste kunna visa att nationella regler och beslut inte diskriminerar medborgare i andra EU-länder, att inskränkningar i den fria rörligheten på EU:s inre marknad grundar sig på erkända allmänintressen och verkligen är nödvändiga samt att det inte finns andra sätt att lösa frågan som står i mindre motsättning till europeiska intressen. Därutöver kan EU-lagstiftaren bättre än hittills främja sund regleringskonkurrens eller eliminera skadlig sådan när den beslutar om harmoniseringsåtgärder som syftar till att få den inre marknaden att fungera. Det handlar alltså inte om att ta fram socialt inriktade regler för sakens skull.

Ett proaktivt Sverige
Genom medlemskapet i EU vävs medlemsstaterna in i en europeisk kontext som förutsätter en stor portion av ömsesidig förståelse, ömsesidigt förtroende och många kompromisser. Hittills har det svenska förhållningssättet varit i hög grad reaktivt, det vill säga utöver uttryckliga krav på genomförande av direktiv med mera genomförs inga förändringar i svensk lagstiftning om de inte framtvingas genom konflikter och rättsprocesser. Grundtanken har varit att den svenska modellen ska försvaras och att medlemskapet i EU inte ska få tillåtas påverka centrala drag i denna modell.

Denna tanke leder dock fel. EU-medlemskapet påverkar uppenbarligen även grundstrukturen i medlemsstaternas samhällssystem. I Sverige har detta blivit uppenbart genom EU-domstolens domar i till exempel i Rosengren- och Lavalmålen. Avgörande för EU-domstolen är inte hur viktigt ett visst system är i medlemsstaten, utan hur mycket det påverkar EU-medlemsstaternas gemensamma intressen, i synnerhet handeln på den inre marknaden. EU-kommissionen och EU-domstolen är inte likgiltiga inför nationella behov av särlösningar, vilket bland annat acceptansen för Systembolaget illustrerar. Det är dock viktigt att europeiska intressen inte negligeras.

En klokare strategi är därför att lagstiftningen och svenska system utformas på ett sådant sätt att de kan motiveras av rationella och slagkraftiga argument. Det krävs då att diskriminerande, onödigt stötande och oproportionellt långtgående begränsningar i lagstiftningen frivilligt tas bort. Detta leder till en bättre passform och att kärnan i regleringen, som omsätter den bakomliggande politiken, kan bevaras.

Det svenska förhållningssättet bör sålunda bli mer proaktivt. Svenska regler och system bör utarbetas mot bakgrund av EU:s krav så att de kan förklaras och försvaras om de avviker från den gängse europeiska ordningen. Om detta ska fungera måste emellertid även den politiska retoriken omvandlas till och grundas på en genomtänkt juridisk argumentation. Detta är i själva verket det bästa ”försvaret” av den svenska modellen.

EU kan bli mer socialt
Lissabonfördraget ger som sagt nytt socialt argumentationsstöd genom dess socialt betonade ingress och målsättningsstadganden, genom de sociala bestämmelserna i stadgan om de grundläggande rättigheterna, genom protokollet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, och slutligen genom bestämmelserna om nationell identitet. En sådan argumentation måste dock föras på rätt sätt och i rätt sammanhang och på samtliga de arenor som står till buds, både politiska och juridiska.

Även om Lissabonfördraget inte per automatik medför att EU blir mer socialt, kan det alltså bidra till att EU utvecklas i social riktning om fördragets bestämmelser används på det sättet. EU bör mot denna bakgrund betraktas som en social marknadsekonomi. I denna bedömning måste hänsyn tas till att medlemsstaterna har ett utrymme – ibland illa utnyttjat – att behålla och utveckla sina egna ekonomiska och sociala system. Få önskar nog att EU förvandlas till en social välfärdsstat med ambitiös omfördelningspolitik, och det är inte heller detta som avses med skrivningarna om social marknadsekonomi i Lissabonfördraget.