Riksdagen saknar rättslig grund att själv anta EU-fördraget

Debatt: Justitieminister Thomas Bodström bör vid dagens regeringssammanträde – som skall ta ställning till lagrådsremissen om EU-fördraget – dra i larmklockan och rädda regeringen och en majoritet i riksdagen och från den överhängande risken av ett konstitutionellt haveri. Det finns sedan 2002 ingen rättslig grund för riksdagen att själva besluta om EU:s nya fördrag. Det skriver juristen Ulf Öberg.

Maskerna faller nu på löpande band i debatten om de konstitutionella förutsättningarna för riksdagens ställningstagande till fördraget om upprättande av en konstitution för Europa.

Riksdagsledamoten Ingvar Svensson (kd), tillika ledamot i konstitutionsutskottet, har i ett inlägg Ärlig debatt om EU-fördraget på EU2004-kommitténs hemsida utvecklat sin syn på riksdagens makt i grundlagsfrågor, godkännandet av fördraget och förutsättningarna för ett eventuellt utträde ur EU.

Ett par grundläggande konstitutionella och juridiska fakta måste uppenbarligen en gång för alla klargöras för att gå till botten med denna debatt. Det går inte, som Ingvar Svensson själv framhåller, att föra en meningsfull debatt i Europafrågan om vi inte först enas om grundläggande fakta.

Riksdagen kan inte själv ändra grundlagarna

Ingvar Svenssons konstitutionella utgångspunkt är den följande:
”Riksdagens kompetens fastställs av riksdagen själv. Det är inte bara den förhärskande uppfattningen bland politikerna i riksdagen utan det bara är så eftersom vår grundlag föreskriver att det skall vara så.”

I denna grundläggande konstitutionella fråga har Ingvar Svensson helt enkelt fel. Enligt vår författning saknar den sittande riksdagen konstituerande makt. Riksdagen kan inte på egen hand ändra våra grundlagar. De kan därmed inte fastställa sin egen kompetens. För att låna ett i sammanhanget slitet uttryck, saknar riksdagen helt enkelt kompetens-kompetens i grundlagsfrågor. I Sverige är det vi medborgare som sedan 1766 är herrar över vår egen författning.

Ingvar Svenssons synsätt är uppenbarligen endast ett uttryck för den – enligt min mening ganska skrämmande – förhärskande uppfattningen bland våra riksdagsledamöter. Det är tydligen nödvändigt att på nytt förklara den grundläggande principen för hur spelreglerna för vårt statsskick skall fastställas.

Redan 1766 reglerades riksdagens makt

En förordning från 1766, som själv fick status som grundlag, slog nämligen fast att rätten att ändra grundlagarna ej fick ske vid den riksdag vid vilken förslag därom väckts. Antagandet av grundlagsändringen fick först ske vid nästkommande riksdag: ”Allt vad riksens ständer uti grundlagarna kunna för framtiden anse nödigt att förklara, tillägga, lämpa och förbättra, det bör,” hette det, ”först på den riksdag sådant kommit i övervägande grundligen i projekt ställas men först vid nästföljande riksdag under slutligt beprövande komma och de förbättringar, som då enhälligt av alla fyra stånden gillas, sedan orubbade stånda och efterlevas.”

I en kommentar som fogades till beslutet, under dess diskussion i prästeståndet, slogs även fast att grundlagsprojektet under mellantiden genom trycket skulle läggas för allmänhetens ögon, så att folkets röst kunde lägga hinder i vägen för dess antagande, om förslaget stred mot folkets rätt och intresse. Detta motiverades av att
”envar borde frihet lämnas att däröver sina påminnelser utgiva, på det om något skulle sig i ett dylikt projekt insmyga, som vore stridande emot folkets rätt och intresse, vox populi skulle lägga hinder i vägen vid dess antagande och även på de väljande stånden kunna lägga band på sina fullmäktige att i dylika mål bruka all möjlig försiktighet”.

200 år av offentlighetsprincip

Själva grundnormen i vår författning vilar således sedan mer än 200 år på en offentlighetsprincip och på tanken att det ytterst är medborgarna som i allmänna val har makten över grundlagarna. Som professorn i statsvetenskap Fredrik Lagerroth konstaterat, utgör 1766 års reform en närmast genialisk kompromiss mellan folksuveränitetsprincipen, å den ena sidan, och den urgamla principen om lagens suveränitet, å den andra:
”Ingen möjlighet finns längre att i Sverige identifiera den folkliga suveränen med den ständeruppsättning, man för tillfället har för ögonen. Två situationer kunna inträffa. Ständerna förslå en grundlagsändring, men genomdriva den kunna de icke, huru maktägande de än äro. Det blir nästföljande ständers värv. Ständerna kunna genomdriva en grundlagsändring, som närmast föregående ständer projekterat, men ändra ändringen kunna de ej, ty de äro bundna av det förslag, som föreligger sedan sista riksdag. Någon folksuveränitet kan man ej tala om utom i betydelsen av en suveränitet för riket, som de skilda ständeruppsättningarna genom själva nomenklaturen pretendera att vara organ för. De kalla sig ju rikets ständer. Det är ej en anakronism att tala om rättssuveränitet. Det är organisationen, som är högsta makten.”

Därmed bröt Sverige redan år 1766 med den i Frankrike då framväxande krassa folksuveränitetslära, som identifierade folket med den för tillfället valda folkrepresentationen. Vad som nu på nytt står på spel är om riksdagens makt skall utövas under grundlagarna eller om riksdagen i grundlagsfrågor är suverän i förhållande till folket.

En garanti mot rubbning av landets konstitution

Enligt 81 § i 1809 års regeringsform (RF) kunde rikets grundlagar inte ändras eller upphävas annat än genom konungens och två riksdagars beslut. Frågan om möjlighet att genomföra grundlagsändring snabbare än genom förfarandet med två riksdagsbeslut med ett mellanliggande val övervägdes i samband med tillkomsten av 1949 års tryckfrihetsförordning.

Denna möjlighet avvisades då, med motiveringen att den rådande proceduren ansågs ge säkerhet mot förhastade ändringar under oroliga tider. Grundlagarnas kanhända främsta betydelse ansågs ligga i att de utgjorde en ”garanti mot rubbning av landets konstitution samt dess grundläggande rätts- och förvaltningsprinciper, under stämningslägen, som framkallats av utomordentliga inre eller yttre förhållanden.”

All offentlig makt i Sverige utgår från folket

Förfarandet för grundlagsändring regleras numera i 8 kap. 15 § RF. Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Det andra beslutet får ej fattas, förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats.

Genom förfarandet för grundlagsändringar säkerställs och förverkligas de två grundläggande principerna i regeringsformens portalparagraf, nämligen att all offentlig makt i Sverige utgår från folket (1 kap. 1 § första stycket RF) och att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket RF).

Beslutande folkomröstning

Institutet med beslutande folkomröstning infördes år 1988. Rättighetsskyddsutredningen (SOU 1978:34) anknöt i sin utredning till stadgandet i 1 kap. 1 § RF, enligt vilket all offentlig makt i Sverige utgår från folket. Vissa principiella skäl talade för att folket skulle få möjlighet att direkt ta del i den beslutsprocess som syftar till att ställa upp de grundläggande reglerna om vilka organ som skall utöva denna makt, om hur dessa organ skall utses, om hur makten skall fördelas mellan dem och vilka gränser som skall sättas för den offentliga maktutövningen.

De principiella skälen för folkomröstning som ett led i grundlagsförfarandet ansågs ha ökat i och med att man i RF hade fört in omfattande regler med uppgift att skydda de medborgerliga fri- och rättigheterna mot angrepp från det allmännas sida. Med hänvisning till att omröstningstemat blir ja eller nej till ett vilande förslag om grundlagsändring, avfärdade utredningen två av de tyngsta – och i dagsläget fortfarande aktuella – skälen mot att använda folkomröstningar: svårigheten att formulera frågorna och svårigheterna att tolka omröstningsresultatet.

Politikens och statsrättens globalisering

I takt med ekonomins och politikens globalisering uppstår frågan om vi i Sverige kan upprätthålla vårt förfarande för grundlagsändringar i en internationaliserad värld. När en stat ingår ett internationellt fördrag, kan nämligen bestämmelserna i ett sådant fördrag påverka den interna maktfördelningen som fastställts av folket i dess konstitution.

Frågan är på inget sätt unik för Sverige. Den konstitutionella debatten rasar för närvarande även i USA om den amerikanska kongressen, med stöd av sin traktatsmakt, kan tillägga sig eller frånhända sig den makt som följer av Förenta staternas konstitution (se t.ex. Nicholas Quinn Rosenkranz, Executing the Treaty Power, 118 Harvard Law Review (2005)).

Ingvar Svensson uttrycker sin syn på saken enligt följande i sitt inlägg på EU2004-kommitténs hemsida:
”När folket i val väljer riksdag, väljer folket också representanter som har rätt att överlåta befogenheter till internationella organisationer – och det gällde för övrigt även före EU-inträdet. Så det är ingen nyhet.”
Frågan är med andra ord om riksdag och regering på egen hand – och utan att folket haft något att säga till om – får ingå för riket bindande internationella överenskommelser som innebär eller förutsätter en grundlagsändring?

Finns det med andra ord en gräddfil för grundlagsändringar där regering och riksdag kan avtala bort grundlagens bestämmelser genom att ingå internationella fördrag med andra stater?

Även om det enkla svaret på dessa frågor numera är nekande, måste vi även på denna punkt gå tillbaka till vår konstitutionella historia för att försöka reda ut begreppen.

Historisk tillbakablick nödvändig

1809 års regeringsform innehöll ingen regel för det fall att uppfyllandet av ett internationellt åtagande förutsatte en ändring av grundlagen. Den rådande uppfattningen enligt 1809 års RF var dock att en traktat eller en konvention, som för Sveriges vidkommande förutsatte att grundlag ändrades, kunde ingås av regeringen först efter det att grundlagsändringen var genomförd, eller i varje fall att ändringsförslaget hade antagits eller antogs i anslutning till godkännandet.

Gräddfil för grundlagsändringar infördes

År 1965 infördes en uppmjukning av denna regel i 81 § tredje stycket i 1809 års RF om överlåtelse, i begränsad omfattning, av rätten att fatta beslut av statsrättslig befogenhet till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. En sådan överlåtelse, som alltså annars förutsatte grundlagsändring, kunde beslutas med ett enda beslut, om den med en grundlagsändring förenade tidsutdräkten var till men för riket.

I så fall krävdes att i riksdagen minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna instämde i beslutet. Därmed infördes en gräddfil för grundlagsändringar genom internationella traktat, som bröt med 1766 års förfarande för grundlagsändringar.

Grundlagsberedningen föreslog att bestämmelsen i 81 § tredje stycket i 1809 års regeringsform skulle överföras till den nya grundlagen utan väsentliga ändringar i 9 kap. 5 § RF, som sedermera skulle komma att bli 10 kap. 5 § RF. Grundlagsberedningen erinrade dock om att ett beslut om överlåtelse enligt detta stycke kunde sägas leda till att svensk grundlag i praktiken ändrades utan att detta framgick av grundlagstexten.

Detta, menade utredningen, var ofrånkomligt i de fall då överlåtelsen skedde genom ett enda beslut med kvalificerad majoritet. Från vissa synpunkter var det därför önskvärt att grundlagen bringades i överensstämmelse med det rådande läget. Som skäl till att underlåta en sådan grundlagsändring anfördes å andra sidan att Sverige därmed skulle ha en möjlighet att återkalla befogenhetsöverlåtelsen genom ett enda beslut, då det som regel inte ansågs finnas anledning att ge grundlagsskydd åt en mellanfolklig organisation. En befogenhetsöverlåtelse ansågs kunna återkallas med ett enda beslut med vanlig majoritet (prop. 1964:140, s. 134).

RF i sin tidigare lydelse

Den tidigare motsvarigheten till 10 kap. 5 § RF innehöll en generell begränsning om att beslut endast kunde överlåtas ”i begränsad omfattning”. Då denna begränsning inte var så precis som ansågs önskvärd, uttalade departementschefen i motiven att det då låg ”desto större vikt på att grundlagen uppställer så betryggande garantier som möjligt när det gäller formerna för stiftande av sådan lag, varigenom konstitutionell befogenhetsöverlåtelse sker till mellanfolkligt organ. En dylik lag, som ju ändrar eller modifierar innehållet i regeringsformens kompetensregler, bör icke komma till stånd utan att saken underställts folket i val eller, om detta med hänsyn till tidsåtgången vållar bestämda olägenheter, att åtgärden uppbäres av en bred folkopinion, sådan denna kommer till uttryck i riksdagen.”
Inför Sveriges medlemskap i EU var således huvudregeln för beslut om överlåtelse av beslutanderätt enligt 10 kap. 5 § första stycket RF att ett sådant beslut skulle fattas i samma ordning som gäller för beslut om grundlagsändring, dvs. genom två likalydande beslut med mellankommande val. Om formen för stiftande av grundlag inte användes vid ett beslut om överlåtelse enligt 10 kap. 5 § första stycket, gällde att minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna skulle förena sig om ett beslut om överlåtelse.

Det senare alternativet var dock ett undantag från huvudregeln, som enligt förarbetena skulle användas om tidsåtgången för förfarandet med grundlagsändring skulle ”vålla bestämda olägenheter”.

Grundlagsändringen inför Sveriges EU-medlemskap

Inför Sveriges medlemskap i EU skedde ytterligare uppmjukningar av förutsättningarna för att överlåta beslutanderätt till EG. Dels avskaffades kravet i 10 kap. 5 § RF på att överlåtelse endast fick ske ”i begränsad omfattning”. Dels anknöts omröstningsreglerna för riksdagens beslutsfattande, i de fall beslut fattades med ett beslut med kvalificerad majoritet, till de regler som gällde för överlåtelse av vissa rättsskipnings- eller förvaltningsuppgifter (dåvarande 10 kap. 5 § tredje stycket RF).

Beslut om överlåtelse av beslutanderätt till EG kunde således fattas genom ett beslut varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenade sig, eller i den ordning som gällde för stiftande av grundlag.

Bibehållandet av ett kvalificerat beslutsförfarande med uppluckrade omröstningsregler motiverades i förarbetena av att det svenska beslutsförfarandet kunde komma att utgöra en fördröjande faktor i det gemensamma integrationsarbetet.

Grundlagsutredningen (SOU 1993:14) ställde upp hypotesen att ett avtal om fördragsändring skulle undertecknas under sommaren samma år som riksdagsval hålls i Sverige. Med den tidigare ordningen kunde ett svenskt överlåtelsebeslut då inte slutligt fattas förrän drygt tre år senare, dvs. efter närmast följande riksdagsval, om man inte ville eller kunde tillämpa den dåvarande undantagsregeln.

Utredningen stannande därför för att föreslå att beslut om överlåtelse, som ett likvärdigt alternativ till huvudregeln om att så skulle ske i den ordning som gällde för stiftande av grundlag, också kunde ske med viss kvalificerad majoritet vid ett tillfälle. Den tidigare undantagsregeln skulle därmed upphöjas till huvudregel.

Utredningen sökte förena kravet på en betryggande majoritet för en överlåtelse, som principiellt innebär att svenska statsorgans kompetens ändras eller modifieras, med behovet av att undvika att en begränsande minoritet skulle ges möjlighet att blockera Sveriges deltagande i ett fortsatt integrationsarbete.

EU-tåget ansågs viktigare

Vad utredningen uppenbarligen bortsåg från, var att dess förslag om uppluckrade omröstningsregler med minst tre fjärdedelar av de röstande i realiteten innebar att mindre än hälften av riksdagens ledamöter därmed skulle kunna komma att överlåta beslutanderätt till EG som innebar eller förutsatte grundlagsändringar.

Att vara med på EU-tåget ansågs viktigare än att försäkra sig om att sådana fördragsändringar som innebar att svenska statsorgans kompetens ändrades eller modifierades erhöll någon form demokratisk legitimitet från väljarkåren.

Regeringen var i denna fråga av uppfattningen att riksdagen, när den fattar beslut enligt 10 kap. 2 § RF om att godkänna ett fördrag som innebär ändringar av de grundläggande EG-rättsliga fördragen, skulle iaktta den procedur som är föreskriven för överlåtelse av beslutanderätt, dvs. i enlighet det förfarande som föreskrivs i 10 kap. 5 § RF. I regeringens proposition om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1994/95:19) anförde regeringen 10 kap. 2 § andra stycket RF till stöd för denna uppfattning:

”I andra stycket sägs att om det föreskrivs särskild ordning för det riksdagsbeslut som förutsätts, skall samma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen. Detta innebär enligt regeringens mening, att om en överenskommelse är av sådant innehåll att den förutsätter överlåtelse av beslutanderätt till internationella organ, så skall vid riksdagens godkännande av överenskommelsen den procedur som föreskrivs för sådan överlåtelse iakttas.”

Thage G Peterson m.fl. motion 

Vid riksdagsbehandlingen av regeringens proposition om grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen väcktes i en motion K15 av Thage G Peterson m.fl. (s) frågan om 10 kap. 5 § RF gjorde det möjligt för riksdagen att genom ett beslut med tre fjärdedelars majoritet till EG överlåta rätten att besluta om regler också i ämnen som i Sverige regleras i grundlag. Om riksdagen själv skulle besluta sådana regler, framhöll motionärerna, fodrades två beslut med mellanliggande val.

Oklart i samband med Sveriges anslutning till EU

Konstitutionsutskottet (KU) framhöll i sitt betänkande (1993/1994:KU21, s. 28) att frågan om vad som vid ett svenskt EU-medlemskap kunde överlåtas utan grundlagsändring, principiellt skulle ses som en fråga om riksdagens beslutsformer när det blev aktuellt att tillägga EU:s institutioner nya beslutsbefogenheter, utöver dem som överläts i samband med anslutningen. KU angav då att den precisering av gränserna för det överlåtbara området kunde komma att aktualiseras när Sverige som medlemsstat står inför framtida förändringar av EU:s grundläggande fördrag. Enligt KU gällde då följande:

”Riksdagen får ta ställning till om en kvalificerad majoritet i riksdagen med stöd av undantagsregeln i 10 kap. 5 § RF skall kunna godkänna en fördragsändring med ett beslut även om överlåtelsen berör grundlagarna eller om två beslut med mellanliggande val i enlighet med huvudregeln i 10 kap. 2 § andra stycket RF skall krävas i sådana fall.”
Av konstitutionsutskottets uttalande följer att det inbördes förhållandet mellan beslutsförfarandena i 10 kap. 2 § RF och i 10 kap. 5 § RF var oklart i samband med Sveriges anslutning till EU. Frågan sköts helt enkelt på framtiden till nästkommande riksdagars ställningstagande.

Lagrådet såg inga problem med Amsterdamfördraget

I sin proposition 1997/98:58 om Amsterdamfördraget framhöll regeringen följande i denna fråga:
”Av 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen följer att samma ordning skall gälla för riksdagens godkännande av den internationella överens-kommelsen. Om en överenskommelse innefattar att beslutanderätt överlåts till EG, skall överenskommelsen alltså godkännas av riksdagen med minst tre fjärdedelars majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.”

I sitt yttrande över regeringens proposition var Lagrådet (f.d. justitierådet Staffan Vängby, justitierådet Gertrud Lennander, regeringsrådet Kjerstin Nordborg) av meningen att bedömningen av frågan, när ett överlämnande av ytterligare befogenheter till EG skulle kräva grundlagsändring, var mer av politisk än av rättslig natur, särskilt som den byggde på riktlinjer som riksdagen dragit upp motivledes. Såvitt angår Amsterdamfördraget stod det dock för Lagrådet klart att detta på intet sätt kunde anses rubba det svenska statsskickets grunder.

En ny konstitutionell praxis etablerades 2001

I sin proposition 2001/02:8 om Nicefördraget vidhöll regeringen sin uppfattning om formerna för riksdagens godkännande av fördraget och dess beslut om överlåtelse av beslutanderätt till EG:

”Av 10 kap. 2 § andra stycket regeringsformen framgår att om det finns en särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsätts, skall samma ordning iakttas vid godkännandet av avtalet. Innebär ett internationellt avtal att beslutanderätt överlåts till EG, skall avtalet alltså godkännas av riksdagen med minst tre fjärdedels majoritet eller i den ordning som gäller för stiftande av grundlag.”

Mot denna bakgrund är det föga förvånande att riksdagen först beslutade om överlåtelse av beslutanderätt till EG, för att först därefter ta ställning till godkännandet av Amsterdamfördraget och Nicefördraget. En konstitutionell praxis hade därmed utvecklats enligt vilken godkännandet av fördragen enligt 10 kap. 2 § skulle ske enligt det förfarande som fanns föreskrivet i 10 kap. 5 § RF.

Regeringen missade innebörden i 2002 års grundlagsändring

Det är denna konstitutionella praxis som statsminister Göran Persson och vice statsminister Bosse Ringholm försöker förlita sig på, för att hävda att riksdagen kan ta ställning till det nya fördraget om upprättande av en konstitution för Europa på samma sätt som riksdagen gjorde beträffande Amsterdam- och Nicefördragen. I en interpellationsdebatt i riksdagen uttryckte vice statsminister Bosse Ringholm saken som följer:

”På samma sätt som vi har behandlat de två tidigare fördragen, de två tidigare förändringarna av spelreglerna inom den europeiska unionen, det vill säga via riksdagsbeslut när det gäller 2001 års Nicefördrag och 1997 års Amsterdamfördrag, är det rimligt att vi i vår parlamentariska representativa demokrati låter riksdagen få hantera frågan den här gången också. Det är inget konstigt med det. Det är på det sätt som vi har använt vår egen konstitution, vår egen författning och vårt eget arbetssätt under årtionden i den här riksdagen.”

Vad varken statsministern eller vice statsministern verkar ha insett eller tycks ha blivit upplysta om, är att rättsläget har förändrats genom 2002 års grundlagsändring.

Regeringen saknar rättsligt stöd

Enligt 10 kap. 2 § första stycket RF får regeringen ej ingå för riket bindande överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta.

10 kap. 2 § andra stycket RF föreskriver följande:

”Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det riksdagsbeslut som förutsättes, skall samma ordning iakttas vid godkännandet av överenskommelsen.”

Med andra ord gäller som huvudregel att ett internationellt fördrag, som i sig förutsätter ändringar i grundlag, måste – om inte grundlagen hunnit bli ändrad innan godkännande skall ske – godkännas i samma form som gäller för grundlagsändring.

År 2002 införde riksdagen på eget initiativ ett tillägg till 10 kap. 5 § första stycket sista meningen RF, med följande lydelse:

”Överlåtelse kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 2 §.”
Som både jag själv och Gunnar Persson uppmärksammat i våra tidigare inlägg i denna fråga på Europaportalen – och som Gunnar Persson haft tillfälle att utveckla i sin SIEPS-rapport 2005:2 Gamla och nya lagstiftare – är denna grundlagsändring fundamental. Den ställer nämligen det tidigare rättsläge som gällde vid riksdagens godkännande av Amsterdam- och Nicefördraget på huvudet.

Riksdagen har genom två likalydande beslut med mellanliggande val helt enkelt stängt det tidigare kryphålet för grundlagsändringar genom ingående av internationella fördrag och överlåtelse av beslutanderätt till EU. Någon konstitutionell praxis till stöd för regeringens uppfattning finns därför inte, i synnerhet som 10 kap. 5 § första stycket sista meningen RF aldrig tidigare har tillämpats.


Unkel och Svensson förtydligade det nya rättsläget 2002
Detta är ingenting som jag själv och Gunnar Persson själva hittar på. Det är helt enkelt gällande rätt. För det fall att det fortfarande råder något tvivel på denna punkt efter en genomläsning av konstitutionsutskottets yttrande (2001/2002:KU18) som låg till grund för 2002 års grundlagsändring – och som redan citerats extensivt av Gunnar Persson – får jag hänvisa till riksdagen kammardebatt den 13 juni 2002.

Riksdagsledamoten Per Unckel (M) uttryckte då saken som följer:

”Jag ska först ta upp frågan om det som jag kallade för ett viktigt förtydligande, nämligen om grundlagens överhöghet. Det har ibland i diskussionen kring denna fråga hävdats att allt egentligen kan överlåtas på enkelt sätt. Utskottet gör klart att man inte accepterar någon maktöverlåtelse på enkelt sätt av det som är skyddat i grundlag. Med det tillägg som utskottet gör innebär detta att det grundlagsskyddade området inte kan överlåtas till Europeiska unionen om inte grundlagen först har ändrats. Och det kan som bekant inte ske med mindre än att riksdagen fattar beslut två gånger och med mellanliggande val. Skälet till denna ordning är ju att beslut av denna dignitet ska fattas på ett sätt som ger utrymme för reflexion och meningsutbyte och ytterst för väljarna att i val säga om de är beredda att biträda förändringen eller ej. De som har misstänkt att detta förslag öppnar en möjlighet för något slags gräddfil, att överlåta makt utan reflexion, kan därmed vara lugna. Skyddet inte minst för den svenska tryck- och yttrandefriheten och den svenska öppenheten ligger därmed fast trots andra EU-staters ibland från Sverige avvikande kulturer.

Innebörden av vad utskottet nu föreslår att riksdagen ska acceptera är alltså att vi är beredda att vidga utrymmet för maktöverlåtelse på områden som ligger utanför ekonomin därför att vi tror att dessa områden kan vara väl så betydelsefulla som de ekonomiska för att främja de europeiska folkens och Sveriges gemensamma intressen. Men vi skyddar det som enligt den svenska grundlagen är skyddat med särskilda beslutsregler och kräver av oss själva att om överlåtelse av inflytande på dessa områden ska kunna föras på tal är det grundlagens beslutsregler som gäller.”

Riksdagsledamoten Ingvar Svensson (kd) förklarade den nya rättsläget tydligast av alla:

”Så vill jag säga några ord kring förändringen i 10 kap. 5 § regeringsformen. Här har missförstånden och tolkningarna varit mycket märkliga. Det har t.ex. hävdats - jag tror att även Göran Magnusson var inne på det tidigare - att ändringen medför ett snabbspår eller en gräddfil med möjlighet för snabba och oövertänkta ändringar av grundlagen med tre fjärdedels majoritet.

(…)

Kritikerna har haft ett tunnelseende i dessa frågor. Man kan inte bara stirra på en paragraf i regeringsformen och tro att den uttrycker den kompletta sanningen om verkligheten. Om riksdagen ska fatta ett beslut om överlåtelse av befogenheter enligt 10 kap. 5 § måste det ha föregåtts av att riksdagen har godkänt en överenskommelse enligt 10 kap. 2 § regeringsformen. Enligt 10 kap 2 § regeringsformen får detta endast ske på sådant sätt som är föreskrivet för riksdagsbeslut. Om en överenskommelse berör ett grundlagsområde måste riksdagen först fatta beslut i grundlagsfrågan enligt de regler som gäller för förändringar av grundlagen. Det betyder dessutom att själva godkännandet av överenskommelsen ska fattas på samma sätt. Först därefter vidtar hanteringen av överlåtelsebesluten. Någon möjlighet till gräddfiler eller snabbspår för ändringar av grundlagen finns alltså inte. Det är en myt.”

Regeringen mörkade innebörden 

Jag skall motvilligt erkänna att jag tidigare var drabbad av det tunnelseende som Ingvar Svensson beskrivit i kammardebatten. Eftersom regeringen hitintills har valt att mörka om den verkliga innebörden av 2002 års grundlagsändring, såväl i sin skrivelse till riksdagen (skr. 2003/04:13) som i sin senaste departementspromemoria (Ds 2004:52), kan jag alltid trösta mig med att jag var i ytterst kvalificerat sällskap av samtliga remissinstanser i detta avseende.

De två remissrundorna om Europeiska konventets förslag och om fördraget om upprättande av en konstitution för Europa har helt enkelt förts utifrån en felaktig konstitutionell utgångspunkt. När poletten väl trillat ned råder det dock inte någon oklarhet om gällande rätt.

Ingvar Svenssons härdsmälta

Mot denna bakgrund måste Ingvar Svenssons senaste inlägg i den konstitutionella debatten betraktas som en smärre härdsmälta. Svenssons syn på förhållandet mellan 10 kap. 2 § och 10 kap. 5 § RF på EU2004-kommitténs hemsida återspeglar nämligen det rättsläge som gällde före 2002 års grundlagsändring:

”Ett godkännande av det nya EU-fördraget måste ske enligt regeringsformen 10:2 som säger att beslutet skall fattas i samma ordning som det riksdagsbeslut som förutsätts, det vill säga överlämnande av befogenheter enligt 10:5, och då alltså med minst tre fjärdedels majoritet.”

Det går inte att i början av mandatperioden besluta om en grundlagsändring som stänger gräddfilen för grundlagsändringar, för att vid första bästa tillfälle under samma mandatperiod frångå vad som tidigare beslutats. Så mycket makt har inte ens en ledamot i riksdagens konstitutionsutskott.

Flera delar av grundlagen påverkas av EU-fördraget

En viss kritik har framförts mot mig och mot Gunnar Persson – bland andra av professor Daniel Tarschys och av regeringsrättens f.d. ordförande, Hans Ragnemalm – för att vi inte kunnat peka på vilka konkreta bestämmelser i vår grundlag som skulle komma att påverkas av EU:s konstitutionella fördrag. Som svar på denna kritik vill jag därför peka på följande konkreta bestämmelser i regeringsformen och i EU:s konstitution.

•Enligt 8 kap. 3 och 7 § RF ligger normgivningsmakten om brott och straff som innehåller fängelse i straffskalan exklusivt hos Sveriges riksdag. Enligt artiklarna III-271.1 och III-271 i EU:s konstitution föreslås en del av denna normgivningsmakt överföras till Europaparlamentet och EU:s ministerråd. På denna punkt ändrar eller modifierar EU:s konstitution innehållet i regeringsformen.

•11 kap. 7 § RF garanterar svenska åklagares självständighet och skyddar dem från s.k. ministerstyre. Enligt artikel III-273 i EU:s konstitution föreslås att Eurojusts uppgifter kan komma att omfatta förslag till inledning av lagföringsförfaranden som skall genomföras av svenska åklagare. Även på denna punkt ändrar eller modifierar EU:s konstitution innehållet i vår regeringsform.

•1 kap. 8 § RF bygger på förutsättningen att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter ombesörjs av svenska myndigheter. Den konstitutionella utgångspunkten är således att på svenskt territorium har i princip endast svensk polis och åklagare befogenheter att utöva t.ex. våld och tvång mot enskilda eller att i andra former utöva myndighet.
I artiklarna III-274 och III-277 i EU:s konstitution öppnas för möjligheten att en europeisk åklagarmyndighet skall få väcka talan vid svenska domstolar och att behöriga myndigheter från andra medlemsstater skall få ingripa på svenskt territorium. Även på denna punkt ändrar eller modifierar EU:s konstitution innehållet i vår regeringsform.
•Enligt artikel 34.2 c i det nuvarande EU-fördraget förutses att riksdagen, i enlighet med våra egna konstitutionella bestämmelser, skall ges tillfälle att godkänna EU:s internationella avtal på straffrättens område. Denna möjlighet slopas genom EU:s konstitution, vilken även på denna punkt ändrar eller modifierar innehållet i vår regeringsform.
En fråga som ännu inte är utredd och som överhuvudtaget inte debatterats i detta sammanhang, är i vilken utsträckning som EU:s konstitution även påverkar enskilda regler i och grunderna för vår tryckfrihetsförordning. För egen del vill jag hålla den frågan öppen.

Är det redan bestämt att köra över lagrådet?

Den juridiska debatten om huruvida riksdagen kan godkänna EU:s konstitution med ett enda beslut före nästa års val borde därmed rimligtvis vara över, innan lagrådet ens har fått frågan på sitt bord. Det går inte längre att hävda att frågan, om riksdagens godkännande av EU:s konstitutionella fördrag kräver eller faktiskt innebär en grundlagsändring, är mer av politisk än av rättslig natur.

Ingvar Svensson biter sig dock fast vid partiledaröverenskommelsen att godkänna det konstitutionella fördraget före 2006 års valrörelse med ett beslut i riksdagen och har redan en reservplan i bakfickan:

”Lagrådets roll är ju som namnet säger ett rådgivande organ – ofta med mycket välgrundade och genomtänkta analyser. Vill man ha en annan ordning med lagprövningsrätt och författningsdomstol får man försöka driva det politiskt (och det gör jag), men den nuvarande ordningen är också den föreskriven i regeringsformen.”

Med andra ord öppnar Ingvar Svensson redan nu för möjligheten att riksdagen kommer att köra över lagrådet, om lagrådet skulle komma fram till att riksdagens godkännande av EU:s konstitution måste ske genom två beslut med mellanliggande val.

Konstitutionella thriller

Slutpunkten i denna konstitutionella thriller ligger därför möjligen flera år fram i tiden. Om och när ett åtal väcks mot en svensk medborgare med stöd EG:s straffrätt på initiativ av Eurojust eller av en europeisk åklagarmyndighet, får Högsta domstolen med stöd av sin lagprövningsrätt enligt 11 kap. 14 § RF ta ställning till huruvida EU:s konstitution godtagits av riksdagen enligt den i 10 kap. 2 § RF stadgade ordningen.

Är det någon hemma på justitiedepartementet?

Justitieministern har hitintills lyst med sin frånvaro i denna den kanske viktigaste konstitutionella debatt vi haft i Sverige på många år. Om det är någon hemma på justitiedepartementet, borde justitieminister Thomas Bodström vid dagens regeringssammanträde – som skall ta ställning till lagrådsremissen i ärendet – dra i larmklockan och rädda regeringen och en majoritet i riksdagen och från den överhängande risken av ett konstitutionellt haveri i denna fråga.
Då så många inblandade aktörer verkar ha pantsatt sin juridiska och sin politiska trovärdighet i denna debatt, skulle justitieministern åtminstonde kunna falla tillbaka på en konstitutionell försiktighetsprincip och hävda att man in dubio naturligtvis bör använda sig av den särskilda beslutsordningen med två beslut med mellanliggande val (jfr SOU 1984:14, s. 94).

Vad som står på spel är inte bara regeringens trovärdighet och ledarskap i Europadebatten. Regeringen och en majoritet i riksdagen är även på god väg att förbruka sitt förtroende i grundlagsfrågor.

Ulf Öberg
Doktorand och kursansvarig i konstitutionell europarätt vid Stockholms universitet, författare till förordet om De konstitutionella förutsättningarna för Sveriges ratifikation av Europeiska unionens konstitution i utgåvan av Europeiska unionens konstitution (Jure Förlag 2005)