Siepsforskaren Lars Niklasson menar att den starka befolkningstillväxten i Afrika ger en unik möjlighet för EU att stödja en ekonomisk uppgång som kan vara till nytta för både Europa och Afrika.

Bild: Mattias Bardå

Hoppa till artikelns andra spalt.

Debatt: Sverige kan göra EU till en starkare global aktör

Sverige har påverkat den europeiska biståndspolitiken, men det finns fortfarande stora problem som behöver åtgärdas. Biståndspolitiken är en av de största framgångarna för Sverige under vårt medlemskap i Europeiska unionen, men det går inte att blunda för de problem som begränsar insatsernas effekter. Det skriver Lars Niklasson, forskare vid Svenska institutet för europapolitiska studier, Sieps.

EU och dess medlemsstater är tillsammans världen största biståndsgivare med en årlig budget om cirka 650 miljarder kronor. Effekten av insatserna begränsas dock av interna motsättningar och svag styrning. Det största problemet är att det inte förs en tydlig diskussion om biståndets resultat. Sverige borde därför driva på för att införa ett lärande arbetssätt och en mer genomtänkt styrning av den europeiska politiken.

Ambitiös och otydlig

Den europeiska biståndspolitiken är mycket ambitiös, men samtidigt otydlig. Till det ambitiösa hör att EU och medlemsstaterna gör en stor mängd insatser för att minska konflikter i världen och för att främja sådant som hållbar ekonomisk tillväxt, hälsa och utbildning i fattiga länder. Dessutom bidrar EU på olika sätt till att stödja framväxten av demokrati och rättsstater utan korruption. Men grunderna för insatserna är otydliga. Likaså deras långsiktiga effekter. Det handlar oftare om goda intentioner än genomtänkta analyser av vad som bör göras, och i vilken ordning, för att få så stort genomslag som möjligt. De centrala EU-dokumenten handlar om vad EU vill göra, inte vad EU har lärt av sina och andras tidigare insatser.

Problemet är särskilt allvarligt när det handlar om att genomföra stora samhällsförändringar i länder med förhållandevis outvecklade politiska och ekonomiska system. Allt kan inte göras på en gång. Därför bör EU ta mer hjälp av forskningen om dessa frågor. EU bör visa vilka teorier insatserna bygger på och dessutom bör EU bidra till att utveckla kunskapen om vad som fungerar.

EU har mycket höga mål för sin biståndspolitik. De europeiska fördragen pratar om att utrota fattigdom och att sprida ett antal grundläggande värderingar som har att göra med sådant som demokrati, välfärd och marknadsekonomi. EU har dessutom gjort FN:s hållbarhetsmål (”Agenda 2030”) till sina egna mål för biståndspolitiken. Men vid närmare påseende handlar det bara om att ”bidra” till att detta uppnås. I praktiken är EU:s mål svaga och otydliga. Det finns ingen precisering av vilken roll och vilket ansvar EU tar på sig i förhållande till mottagarnas ansvar.

Komplex beslutsprocess i Bryssel

Otydligheten ökar genom en komplex beslutsprocess i Bryssel. Biståndspolitiken samordnas med utrikespolitiken och andra politikområden genom utrikestjänsten (EEAS) och de så kallade EU-delegationerna i mottagarländerna. Medlemsstaterna har till en del motstridiga önskemål, både i Bryssel och i det lokala genomförandet. Företrädare för biståndspolitiken har delvis andra önskemål än företrädarna för utrikespolitiken och andra politikområden. Å ena sidan är det bra att EU har många instrument i sitt externa agerande, men å andra sidan krockar principer och målsättningar.

Kritiker framhåller att EU har drivit centralstyrningen för långt. Försöken att styra från toppen har gjort att intresset för politikens innehåll har blivit svagare. Tillspetsat har intern samordning blivit viktigare än resultat. Detta är ett klassiskt dilemma, att göra en avvägning mellan likformighet och mångfald i en komplex organisation.

Mycket talar för att EU behöver bejaka skillnaderna mellan medlemsstaterna för att få ett bättre underlag att dra slutsatser från. Medlemsstaternas nationella biståndspolitik prioriterar olika insatser och arbetar på olika sätt. Detta ger ett brett underlag för att analysera insatser och effekter. EU behöver mer av ett experimenterande och lärande arbetssätt. Det betyder också att det behöver göras fler jämförelser för att ringa in de faktorer som påverkar utfallet av insatserna.

Centralstyrningen har även begränsat insatserna i mottagarländerna. Tidigare utvärderingar pekar på fyrkantighet och stora problem i anpassningen av insatserna till lokala förhållanden. Under den föregående budgetperioden utfärdades motstridiga instruktioner från Bryssel. Det saknades kompetens att göra analyser av de lokala behoven. Mottagarna blev sällan involverade i dialog med EU. Det har varit svårt att samordna insatser mellan EU:s politikområden, t ex bistånd och säkerhetspolitik. De försök till samordning som har gjorts har ofta skapat nya problem.

Oredan i de lokala insatserna är till en del en följd av kortsiktig styrning och bristande uthållighet. Samtidigt framhålls i den internationella debatten att bistånd handlar om att stödja långsiktig politisk förändring under svåra förhållanden. Framväxten av goda spelregler för politik och ekonomi tog flera hundra år i Europa. Förutsättningarna är annorlunda i dagens fattiga länder, men det internationella samfundet måste försöka hjälpa till, bland annat för att hantera de gemensamma problemen med miljön och klimatet. Därför måste biståndspolitiken bli ett system av lärande mellan länder.

Aktuell forskning pekar på att de överlevnadsstrategier som ledarna (”autokraterna”) anammar är en nyckel för att förstå vad som fungerar i olika länder. Kort sammanfattat går korrupta ledare med på att ta emot extern hjälp som är ofarlig för dem själva. Detta förklarar under vilka situationer som EU eller Kina vinner inflytande. Här måste EU vara smartare och utveckla strategier som får större genomslag.

Afrika inte EU:s bakgård

En lovande strategi är att samarbeta mer jämställt med de fattiga länderna. Inför toppmötet med Afrikanska unionen (AU) i februari i år har EU tagit fram en ny strategi som bygger på ömsesidiga vinster snarare än att en ska hjälpa den andre. Tyvärr innehåller strategin motstridiga element av maktspråk mot de afrikanska länderna, vilket riskerar att leda till att EU uppfattas tala med kluven tunga.

Den goda nyheten som driver förändringen av insatserna från EU:s sida är den starka befolkningstillväxten i Afrika. Här finns en unik möjlighet att stödja en ekonomisk uppgång som kan vara till nytta för både Europa och Afrika. I Afrika finns naturtillgångar och en växande arbetskraft medan Europa har kunskap och kompetens inom företagande och politik. Under goda omständigheter kan detta leda till ett fruktbart samarbete. Detta förutsätter att EU slutar behandla Afrika som vår bakgård där vi gör lite som vi vill. Sverige kan visa vägen till en sundare relation med Afrika.

Utmaningen för EU ligger i att både samarbeta och ställa krav på politiska och ekonomiska reformer. Det krävs en ny och långsiktigare politik gentemot dagens fattiga länder, där humanitärt stöd kombineras med handel och investeringar. Säkerhetspolitiska insatser kan vara av fortsatt betydelse, men på lång sikt är det ekonomiska relationer med tillhörande utbyten inom t ex forskning och utbildning som måste ta över. Det är viktigt att det växer fram politiska rörelser och oberoende institutioner i form av universitet och annat som stöder fria och demokratiska samhällen, precis som det var viktigt i Europas moderniseringsprocess under 1800-talet.

Sverige kan spela en nyckelroll tillsammans med övriga nordeuropeiska länder som har liknande ståndpunkter. Sverige bör fortsätta samarbeta med Storbritannien, som är en intellektuell ledare inom biståndspolitiken. Andra EU-länders koloniala traditioner behöver motarbetas inom EU.

Lars Niklasson

Forskare vid Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) och biträdande professor i statsvetenskap vid Linköpings universitet.